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专家称粮食安全始于耕地

2013-01-02

  粮食安全始于耕地

  文/本刊记者 康 楠

  编者按:

  粮食安全与能源安全、金融安全并称为当今世界三大经济安全。对于我们这样一个拥有13亿人口,正处于工业化、城镇化加速推进的国家而言,确保粮 食安全不仅是实现国民经济又好又快发展的基本条件,而且是促进社会稳定和谐的重要保障,同时还是确保国家安全的战略基础。为此,《经济》杂志推出粮食安全 专题,从粮食耕地保护、科技种植、流通体系三方面阐述我国粮食安全现状及相关的政策解读。

  10月23日,农业部宣布,今年秋粮丰收已成定局,我国粮食产量实现半个世纪以来首次连续九年增产。在“最严格的耕地保护制度”之下,“坚守18亿亩耕地红线”,近10年来,我国占全世界7%的耕地养活了占世界22%的人口。

  但是,“粮食九连增”同时也令人喜忧参半。据国土资源部资料,我国粮食产区重心逐步北移,主要粮食产区的持续保障能力堪忧。耕地是粮食生产之基,粮食安全不仅与耕地数量有关,更与耕地质量有关,我国耕地保护依然面临严峻挑战。

  我国耕地不仅人均数量少,而且质量偏低。我国耕地土壤的有机质含量不足欧洲同类土壤的一半,基础地力产量只占50%左右,低于发达国家约20个 百分点,存在营养元素含量偏低或不平衡、盐碱、水土流失、耕层浅薄、渍涝、干旱缺水、过酸或过碱、重金属污染等问题的耕地均占有较大面积。

  “耕地质量低造成了我国的粮食生产能力低而不稳,国家的粮食安全没有根本保证。”中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员黄鸿翔表示,在 这种情况下,只有加大投入才能取得较高产出,这就是我国以占世界7%的耕地消耗世界30%以上化肥的主要原因,也是我国农民收入低下,而农产品价格仍然缺乏国际竞争力的重要原因。

  建设用地走歧路

  在人多地少、水土资源匹配错位的背景之下,我国面临工业化、城市化快速发展与农业结构战略性调整的耕地占用压力。国土资源部耕地保护司司长严之尧表示,“十二五”期间,我国将面临建设用地需求集中释放的压力,建设用地供需矛盾更加突出。

  “从数量上来说,耕地面临的最大的、实质上的挑战就是建设占用耕地增多,这是不可逆转的。”中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣向记者分析,由于建设用地利用不合理,土地流转不顺畅,导致建设用地不断占用耕地。

  建设用地的利用存在诸多的不合理之处,且具有全国普遍性。“近些年农村‘建新不拆旧’带来耕地占用问题呈现上升趋势。”中国科学院地理科学与资源研究所基地研究员刘彦随表示。

  “相比居住这一块,面子工程、形象工程存在大量的浪费。”张凤荣表示,有些地方,在较为落后农村地区,建大广场,修宽马路,但是当地的物流、人流密度相对来说并不高。

  此外,一些地方政府急于招商引资,将耕地零地价,甚至负地价转让给企业。“我看过很多的开发区,地是荒着的,厂房根本没有机器的响声。”张凤荣解释,很多企业根本不具备生产能力,甚至投机,或者在有机会时把地转让出去。

  “中部地区,特别是西部地区,占用耕地建设开发区,面积非常大,使用效率很低。”张凤荣说,这种现象一直存在,并且这种现象正在从东南部向西北部推进。

  “现行《土地管理法》主要围绕耕地保护进行规范,对保护耕地起到了促进作用,但对建设用地集约利用管理却存在不少漏洞。”刘彦随表示。

  依照目前相关规定,荒芜的土地可以由国家无偿收回,但是如何收回面临一定的阻力。“如何把闲置的土地利用起来,存在制度上的、技术上的问题。”张凤荣分析,比如占用耕地的企业可能是从银行贷的款,这涉及的是一连串的东西。

  张凤荣表示,加强土地使用效率,必须要建立完善的土地流转市场,让建设用地活起来,无论是转为国有出让给商家的土地,还是农民集体的建设用地都在统一、有形的市场下发生买卖和流转。

  “我们土地市场不发达,农用地转为建设用地,由一级市场给了这些企业,这个过程是非常大的量,但是二级市场,所谓流转的很少。”张凤荣告诉记 者,目前土地市场没有培育好,配套的政策,制度,机制没有建立起来。“由于这种流转不顺畅,就造成了第一个过程,只有农用地变成建设用地,集体的土地变为 国有的这个路子,这是建设用地不断占用耕地的原因。”

  占补平衡压力大

  我国耕地占补平衡政策要求建设占用多少耕地,各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。但是,我国耕地后备资源的数量有限,质量较差,耕地占补平衡面临一定的压力。

  据严之尧介绍,我国面临耕地后备资源不足的突出问题,全国集中连片、具有一定规模的耕地后备资源现仅有约8000万亩,除东北和新疆部分地区 外,大多分布在生态脆弱地区,水土光热条件差,补充耕地成本高、难度大。特别是有的省份后备资源接近枯竭,对大规模开发后备土地资源的依赖难以为继。

  “过去的农业都是在平原,土地肥沃,而且大多数都是在西南地区,降水比较多。”张凤荣解释,如果在类似这些地区补充一些耕地,很多是朝山上走,即补充山地。“实际山区的耕地,就是一步步把人逼上去的,耕地少了,人多了,就朝山上去。”

  张凤荣表示,占补平衡政策导致耕地向低质量土地走,即新增加的耕地质量可能比不上被占用的。如果要达到优质的质量,需要很高的投入,甚至实际上投入再高也达不到。

  另外,由于水土流失,造成了大面积的耕地退化。据了解,目前我国仍有近1/3的国土面积存在不同程度的水土流失,2005年7月至2008年11月开展的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”研究显示,水土流失给我国造成的经济损失约相当于GDP总量3.5%。

  从全国耕地的调查数据来看,我国目前耕地平均等别为9.80等,低于平均等别的10至15等地占全国耕地质量等级调查与评定总面积的57%以上,生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。

  因此,张凤荣建议,耕地生长肥力的提高,水利建设,水土流失的防治,土壤的培肥问题,需要国家加大投入。而且越到今天,越要重视。

  为提高耕地质量,《全国土地整治规划(2011-2015)》已正式颁布,稳步推进农村土地整治势在必行。但是,耕地质量的提高也面临着一定的阻力。

  “农村土地整治,中低产田改造等耕地保护相关工程需要大量的前期投入。”刘彦随表示,在缺少外部介入的条件下,耕地的保护实际投入力度将远远小于理想的耕地保护投入需求。

  “如果国家不投入,老百姓也不会投入,如果投入的部分的提高和粮食产出的提高,是不相称的,农民不如外出打工。因此,更应该把土地整治看成国家行动,国家从粮食安全角度提高投入。”张凤荣说。

  刘彦随建议,应着力改变当前“中央政府积极、地方政府消极”、“国土部门积极,其他部门消极”、“农民被动承担,其他主体无关”的耕地保护格局。

  土壤污染之忧

  粮食生长所依赖的土壤质量,直接决定了粮食的安全。随着工业化程度的提高,土壤污染问题日益凸显,并威胁粮食的安全。

  2011年10月,环保部部长周生贤曾在十一届全国人大常委会第23次会议的报告中表示,中国土壤环境质量总体不容乐观,中国受污染的耕地约有1.5亿亩,占18亿亩耕地的8.3%。

  然而,这一数据是上个世纪90年代的数据,并不是最新的数据。环保部与国土部早已于2010年完成的全国土壤污染状况调查结果至今并未对外公布。

  就土地污染的面积,中国工程院院士、华南农业大学副校长罗锡文曾公开指出,有调查显示,我国受重金属污染的耕地面积已达2000万公顷,占全国 总耕地面积的1/6。其中,受矿区污染的土地200万公顷,石油污染土地约500万公顷,固体废弃物堆放污染约5万公顷,“工业三废”污染耕地近1000 万公顷,污染农田面积达330多万公顷。不管实际污染面积是多少,受污染的耕地无疑对粮食安全构成威胁。

  不管数据是否精确,耕地受到污染已成定局。但是,究其原因,不难发现,人为因素是造成土壤污染的主要原因。目前,我国农药使用量已达130万 吨,是世界平均水平的2.5倍,受农药污染的耕地土壤面积达1.36亿亩,地膜使用量达63万吨,白色污染严重,畜禽粪便产生量达到工业固废量的3.8 倍,造成严重的有机污染物的污染。另据统计,我国受工业污染的农田达到6000万亩。

  关于土壤污染的危害,张凤荣告诉记者,土壤污染往往对粮食的生产量没有影响,但是污染累积,对人造成危害是无疑的,危害的程度,还需要进行研究。“另外,如何去除污染,是今后要注意和控制的问题。必须加强教育,加强调查,要敢于把这个向老百姓交待,要透明。”

  针对污染物的去除,张凤荣表示,“污物的回收利用成本高,需要国家支持。比如,现在土地薄膜的残存非常高,如何把薄膜提出来?比如政府用多少钱把薄膜收回来、采取惩罚措施,更重要的是,研究可降解的薄膜技术。”

  另外,张凤荣认为,更重要的是如何能够将中央政府着急变成各级政府着急,变成各级政府主动的行动,这需要我们从体制上来做。“国家十分重视耕地 保护,各级政府真正执行的时候,他认为这些限制发展,他认为只有工业化、城镇化是发展。这与干部的绩效指标有关系,考核包括经济建设,但是没有说去考核搞 环保、搞资源保护做得好的。”

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